Ein Thüringer Kreistag. Dem steht ein Landrat qua Amt vor. Doch viele Angelegenheiten kann ein Landrat entscheiden, ohne dass ein Kreistag darauf Einfluss hat. (Symbolfoto) Bildrechte: MDR/Claudia Götze

Kommunalpolitik Wie viel Macht hat ein Landrat in Thüringen?

25. Juni 2023, 19:54 Uhr

Ein Landrat leitet in Thüringen die politischen Geschäfte eines Landkreises. Aber wie viel Einfluss hat ein Landrat überhaupt und was kann er bewirken? Als Behördenchef führt er Hunderte Mitarbeiter und per Gesetz den Kreistag, bei Flüchtlingen hat er aber nur wenig Spielraum. Und bei der Auswahl von Flächen für Windräder ist es nicht viel anders. Was passiert, wenn er sich den Vorgaben widersetzt, kann er sogar abgesetzt werden? Und was verdient ein Landrat eigentlich?

von Robert Mailbeck, MDR THÜRINGEN

• Wie der Landrat zwischen den Welten wandelt.
• Welchen Einfluss hat ein Landrat in der Flüchtlingspolitik?
• Was kann passieren, wenn sich ein Landrat verweigert?
• Wer entscheidet, wo welche Windräder stehen dürfen?
• Worüber entscheidet der Kreistag?
• Was entscheidet der Landrat selbst?
• Woher bekommt der Landkreis sein Geld?
• Kann ein Landrat abgewählt werden?
• Wie viel verdient ein Landrat?

Es war der Wille zu gestalten, Probleme zu lösen. Das war es, was Hans-Helmut Münchberg fast 30 Jahre an seinem Job so faszinierte. "Die Leute wollen einen Problemlöser im Landkreis, keinen mit Politik-Sprech", sagt der parteilose Ex-Landrat - zunächst des Kreises Apolda und dann des Weimarer Landes - gewohnt markig.

Im Landkreis Sonneberg wurde ein neuer Landrat am Wochenende gewählt, weil der Amtsinhaber aus gesundheitlichen Gründen in den Ruhestand versetzt worden war. Seit Tagen wurde davor in ganz Deutschland über die Wahl im nach Einwohnern kleinsten Thüringer Landkreis berichtet. Dort standen sich der CDU-Kandidat und amtierende Landrat Jürgen Köpper sowie der AfD-Kandidat Robert Sesselmann gegenüber. Nur wenige Prozentpunkte fehlten Sesselmann im ersten Durchgang zum Wahlsieg. Sesselmann holte im ersten Wahlgang fast 47 Prozent, Köpper knapp 36 Prozent.

Die Menschen im Kreis Sonneberg beschäftigte im ersten Wahlkampf besonders das Heizungsgesetz der Bundesregierung, das Thema Flüchtlinge, aber auch Windkraft und die Folgen des Krieges von Russland in der Ukraine. Doch was kann ein Landrat - oder eine Landrätin - in Thüringen überhaupt entscheiden, welche Aufgaben geben ihm Kreistag, Landesregierung oder Bundesregierung vor?

Er oder sie ist Chef einer Behörde mit Hunderten Mitarbeitern, muss dazu die Beschlüsse des Kreistages ausführen, aber ebenso Vorgaben des Landes oder des Bundes umsetzen. Und beim Ausbau von Windkraftgebieten ist wieder alles ganz anders.

Ex-Landrat Münchberg spricht von "den beeindruckenden Gestaltungsmöglichkeiten als Landrat", wenn er sagt, warum er Landrat geworden ist. Er meint damit Themen wie die Sanierung oder den Bau von Schulen oder Straßen, die Organisation des öffentlichen Nahverkehrs. Auf das Heizungsgesetz - offiziell Gebäudeenergiegesetz genannt - und daran, wie sich Deutschland im Krieg in der Ukraine verhält, hat ein Landrat keinerlei Einfluss. Das ist Sache des Bundestages und des Bundesrates, in dem die Landesregierungen vertreten sind. Selbst bei der Betreuung von Flüchtlingen in seinem Landkreis hat ein Landrat nur wenig Einfluss. Doch der Reihe nach.

Wie der Landrat zwischen den Welten wandelt

Ein Landrat wandelt quasi zwischen zwei Welten. Zum einen führt er Aufgaben der Landesregierung oder auch der Bundesregierung aus - Juristen bezeichnen dies als "übertragenen Wirkungskreis". Ablehnen kann er dies nicht. Hier kann auch kein Kreistag mitreden.

Die Aufgaben werden jeweils über Gesetze im Landtag oder Bundestag festgelegt. Gern auch über eine beschlossene Rechtsverordnung, die festlegt, dass die Landesregierung, ein Minister oder eine Behörde Details regelt.

In diese so auf den Landrat übertragenen Aufgaben fallen nach Angaben des Kommunalexperten Thomas Budde vom Thüringer Landkreistag rund 80 verschiedene Aufgabengebiete in Thüringen. Sie reichen von Baugenehmigungen, über die soziale Sicherung, die Kfz-Zulassung, die Untere Denkmalschutzbehörde bis zum Umweltrecht oder dem öffentlichen Gesundheitsdienst (der in der Vergangenheit etwa die Corona-Verordnungen umsetzen musste). Ebenso gehört dazu, in Thüringen ankommende Flüchtlinge unterzubringen und zu versorgen. Die meisten Aufgaben werden in aller Regel problemlos von den Landratsverwaltungen geregelt.

Weil das Land oder der Bund dem Landkreis Aufgaben überträgt, muss das Land oder der Bund natürlich auch die Kosten dafür tragen. Diese sind ebenso gesetzlich geregelt, worauf die am Ende betroffenen Landräte oder Oberbürgermeister aber wenig Einfluss haben. Manchmal sind die übertragenen Aufgaben gut finanziert, oft aber beschweren sich die Kreise und großen Städte über zu wenig Geld oder die Art der Verrechnung für die Aufgaben, die sie übernehmen müssen. Aktuelles Beispiel sind die seit dem Vorjahr wieder stark gestiegenen Kosten, um Flüchtlinge vor allem aus der Ukraine unterzubringen oder zu versorgen. Darüber wird in Thüringen seit Langem gerungen.

Welchen Einfluss hat ein Landrat in der Flüchtlingspolitik?

Die nach Thüringen kommenden Asylbewerber und Flüchtlinge aus der Ukraine werden von den Erstaufnahmeeinrichtungen des Landes nach jeweils einer festen Quote auf die Kreise und kreisfreien Städte verteilt. Daran kann ein Landrat nichts ändern, eine Ablehnung ist im Gesetz nicht vorgesehen. Der Landkreis Sonneberg muss dabei als kleinster Landkreis 2,6 Prozent aller Flüchtlinge in Thüringen aufnehmen. Zum Vergleich: Erfurt muss sich gemäß dem Schlüssel um 9,5 Prozent aller Thüringer Flüchtlinge kümmern. Im Kreis Sonneberg gibt es für die Ankommenden bisher eine Gemeinschaftsunterkunft in Sonneberg. Ansonsten sind die Flüchtlinge dezentral in Wohnungen untergebracht.

Allerdings hat ein Landrat andere Möglichkeiten, um Einfluss zu nehmen. Er entscheidet etwa, ob der Kreis die Flüchtlinge oder Asylbewerber in privaten Wohnungen, in Gemeinschaftsunterkünften, in Turnhallen oder gar in Zelten unterbringt, wie es die Greizer Landrätin Martina Schweinsburg (CDU) im vergangenen Herbst zeitweise entschieden hatte. Ex-Landrat Münchberg verweist dabei auf ein grundsätzliches Problem: "Wir Landkreise werden dann Bittsteller der Kommunen, denn wir besitzen ja gar keine Wohnungen."

Grundsätzlich kann der Landkreis darüber entscheiden, ob Asylbewerber Geld- oder Sachleistungen erhalten, allerdings gibt es im entsprechenden Gesetz hohe Hürden für Sachleistungen. Aber ausgeschlossen ist es grundsätzlich nicht. Ausgaben für Ernährung, Hygiene oder Kleidung sollen dabei vorrangig als Geld ausgezahlt werden. Auch Ausgaben für Bus- oder Bahntickets, für Telefon oder Freizeit sind in der Regel als Geld auszuzahlen.

Vor acht Jahren, im Jahr 2015, beendeten das Weimarer Land - damals noch unter Landrat Münchberg - und der Kreis Greiz - damals wie heute unter Landrätin Martina Schweinsburg (CDU) - als letzte Regionen in Thüringen die Ausgabe von Lebensmittelgutscheinen anstatt von Geld an Asylbewerber. "Das war am Ende kein Spaß mehr, das letzte kleine gallische Dorf gewesen zu sein", erinnert sich Münchberg. Den Negativpreis des Thüringer Flüchtlingsrates gab es noch dazu. Auch wegen des hohen bürokratischen Aufwandes und der eingeschränkten Akzeptanz im Handel zahlen alle Thüringer Behörden seitdem die Leistungen nur noch als Geld aus.

Anders sind Abschiebungen von Asylbewerbern geregelt. Nach Angaben des Landesverwaltungsamtes hat der Landrat keine Möglichkeit, auf eine Abschiebung Einfluss zu nehmen. Als Leiter der Verwaltung habe er nach Recht und Gesetz zu handeln. Sonst drohten disziplinarische Maßnahmen. Allerdings ist die Ausländerbehörde des Landkreises oder der kreisfreien Stadt in Thüringen für eine Abschiebung zuständig. Und für eine Abschiebung gibt es viele Hindernisse und Einschränkungen. Diese reichen von einem notwendigen rechtskräftig abgelehnten Asylantrag, über fehlende Dokumente, Erkrankungen des Asylbewerbers, enge Familienangehörige in Deutschland bis hin zu fehlenden Fluglinien ins Land, in das abgeschoben werden soll. So wurden im Vorjahr in Thüringen 137 Menschen abgeschoben, mit 25 Personen die meisten davon im Kreis Greiz - darunter auch neun Kinder. Fünf Thüringer Landkreise, darunter auch Sonneberg, sowie Suhl schoben 2022 keine einzige Person ab.

Mehrere Städte oder Kreise hatten in der Hochphase der neu eintreffenden Flüchtlinge einen zeitweisen Aufnahmestopp als letzte Möglichkeit verhängt, darunter etwa Erfurt, die Kreise Sonneberg oder das Altenburger Land, der Wartburgkreis oder das Eichsfeld. Doch dafür gibt es keine gesetzliche Grundlage. Man könnte es vielleicht zivilen Ungehorsam nennen. Das Landesverwaltungsamt hatte damals nach eigener Aussage auf die schwierige Situation soweit wie möglich Rücksicht genommen. War es doch die letzte Möglichkeit, die die Kreise oder Städte damals gesehen hatten. Das Landesverwaltungsamt betont, dass kein Kreis und keine Stadt einen dauerhaften Aufnahmestopp ausgerufen hatte.

Was könnte passieren, wenn sich ein Landrat verweigert?

Das Land Thüringen ergriff zwar keine Zwangs- oder Strafmaßnahmen nach dem Aufnahmestopp. Doch grundsätzlich ist das möglich. Wenn ein Landrat sich absolut weigern sollte, eine ihm vom Land übertragene Aufgabe zu erfüllen, kann das Land disziplinarrechtlich gegen den Landrat vorgehen. Dafür sieht das Gesetz fünf Möglichkeiten vor:

• einen Verweis als mildeste Strafe
• eine Geldbuße
• gekürzte Bezüge
• eine Rückstufung innerhalb der Beamtenlaufbahn
• eine Entlassung in letzter Instanz

Außerdem kann das Land in letzter Konsequenz dem Landrat oder dem Landkreis die entsprechende Aufgabe entziehen und einen Beauftragten einsetzen. Dies gilt nicht nur für vom Land übertragene Aufgaben: Im Jahr 2015 hatte das Thüringer Landesverwaltungsamt für fast ein Jahr einen Kommunalberater wegen der schwierigen Finanzsituation als Zwangsverwalter in den Unstrut-Hainich-Kreis geschickt. Das Land könnte sogar den Kreistag auflösen und eine Neuwahl anordnen.

Wer entscheidet, wo welche Windräder stehen dürfen?

Auf eine ganz andere Weise als bei den übertragenen Aufgaben ist geregelt, wie entschieden wird, wo neue Windräder in einem Landkreis gebaut werden dürfen. Vier Thüringer Planungsgemeinschaften für Ost, Mitte, Nord und Südwest legten in jahrelanger Arbeit sogenannte Vorranggebiete fest, in denen Windräder gebaut werden dürfen. Wie schwierig das ist, wird schon daran deutlich, dass in manchen Gebieten noch immer vor Gericht darum gestritten wird.

In den Planungsgemeinschaften treffen die Landräte und Oberbürgermeister sowie die Bürgermeister der mittelgroßen Städte die Entscheidungen. Dazu kommen jeweils von den Kreistagen - also nicht vom Landrat - entsandte Mitglieder. Wichtige Beschlüsse benötigen in der Planungsgemeinschaft Südwestthüringen eine Zweidrittelmehrheit. Ein Landrat allein kann also nicht entscheiden oder verhindern, wo Gebiete für Windräder entstehen.

Wer sitzt in der Planungsgemeinschaft Südwestthüringen? In der Planungsgemeinschaft Südwestthüringen sind vertreten: der Wartburgkreis, der Kreis Schmalkalden-Meiningen, der Kreis Hildburghausen sowie Bad Salzungen, Eisenach, Hildburghausen, Meiningen, Schmalkalden, Sonneberg und Zehla-Mehlis, Neuhaus am Rennweg und Lauscha.

Neben den Landräten und den Bürgermeistern der größeren und mittelgroßen Städte wählen die Kreistage weitere Mitglieder aus.

Es gibt insgesamt 22 Mitglieder.

Doch die Sache mit den Gebieten für Windräder wird noch komplizierter: Die Bundesregierung plant möglichst noch in dieses Jahr und unabhängig vom jeweiligen Vorranggebiet, den Gemeinden mehr Möglichkeiten zu geben, auf ihrem Gebiet Windräder zu bauen. Genaueres steht noch nicht fest. Sicher scheint nur, dass in Südwestthüringen die Zahl der Flächen für Windräder deutlich steigen wird. Bisher gibt es nur ein Windvorrangebiet bei Beinerstadt im Kreis Hildburghausen.

Worüber entscheidet der Kreistag?

Was hat nun der Kreistag zu entscheiden? Der Kreistag ist zunächst einmal - anders als Landtag und Bundestag - kein Parlament, das Gesetze verabschiedet. Im Kreistag werden Beschlüsse und Satzungen mit einer Mehrheit verabschiedet. Diese muss der Landrat mit seiner Verwaltung dann umsetzen. Juristisch korrekt betrifft dies Aufgaben des "eigenen Wirkungskreises".

Hier kann es sich um einen Schulnetzplan handeln, in dem festgelegt wird, wo welche Schule steht. Es kann ebenso darum gehen, wann welche Schule schnelle Internetverbindungen bekommt, wo Radwege im Kreis gebaut werden oder ob eine Kreisstraße saniert wird.

Eine Satzung kann dagegen regeln, wie teuer die Abfallentsorgung im Kreis ist oder die Fahrten mit dem Bus sind, aber auch was ein Kurs in der Musikschule des Kreises kostet oder wie teuer der Eintritt für das Sonneberger Spielzeugmuseum ist. All diese Aufgaben liegen in der Verantwortung des Landkreises Sonneberg. Und vor allem geht es im Kreistag um den Haushalt des Kreises für ein Jahr, in dem die Investitionen, die Ausgaben für die Verwaltung, neue Kredite oder Tilgungen festgelegt werden.

Obwohl es auch im Sonneberger Kreistag keinen so starren Fraktionszwang wie etwa im Land- oder Bundestag gibt, waren Mehrheitsentscheidungen bisher kein Problem, heißt es vor Ort. Haushalte seien in den vergangenen Jahren immer im ersten Anlauf beschlossen worden.

Im Sonneberger Kreistag ging es in der Sitzung zum Haushalt für dieses Jahr zum Beispiel um eine finanzielle Unterstützung für die Regiomed-Gruppe in Südthüringen und Nordbayern mit 800 Beschäftigten, die vor allem auch Klinik-Standorte in Neuhaus und Sonneberg hat. Anteile an dem kommunalen Klinikverbund haben außer dem Kreis Sonneberg, auch die Kreise Hildburghausen, Lichtenfels sowie die Stadt Schleusingen. Außerdem ist der Kreis Sonneberg Träger der staatlichen Schulen. Daher beschloss der Kreistag die weitere Finanzierung für zwei größere Schulsanierungen im Landkreis. Dagegen wären Anträge zu Russland-Sanktionen im Kreistag, wie sie die AfD auch im Sonneberger Kreistag gestellt hat, reine Symbolpolitik. Selbst eine Mehrheit im Kreistag würde außenpolitisch nichts ändern.

Was entscheidet ein Landrat selbst?

Der Landrat sitzt per Gesetz im Kreistag und leitet ihn. Damit hat er Einfluss, wann welche Themen behandelt werden. Er kann natürlich wie jede Fraktion auch Vorschläge für Beschlüsse oder Satzungen in den Kreistag einbringen. "Natürlich hängt viel von der Reputation und Persönlichkeit des Landrates ab", berichtet Ex-Landrat Münchberg. Der Landrat verständigt sich vor einer Entscheidung mit den Fraktionen und Gruppierungen im Kreistag und bereitet so die Entscheidung vor.

Ansonsten ist er für das Tagesgeschäft verantwortlich: Er muss ja eine Behörde mit Hunderten Mitarbeitenden am Laufen halten. Er kann Mitarbeiter einstellen, ihr Gehalt erhöhen, versetzen beziehungsweise entlassen. Dazu verfügt der Landrat über ein vom Kreistag einmalig festgelegtes Budget, mit dem er im laufenden Betrieb Aufgaben lösen kann, wenn zum Beispiel etwas schnell repariert werden muss.

Landrat als eine Art Außenminister

Und schließlich ist er eine Art Außenminister: Er spricht mit Investoren, anderen Landräten, der Landesregierung und er vertritt Landkreis in anderen Vereinigungen, ob dies nun Tourismus, wirtschaftliche Zusammenarbeit oder den Naturschutz betrifft - und muss sich mit den anderen Bürgermeistern oder Landräten dabei einig sein, um Mehrheitsentscheidungen treffen zu können. Allzu radikale Forderungen könnten da kontraproduktiv werden.

Natürlich kann er schließlich jenseits aller Paragrafen versuchen, mit anderen Landräten oder Oberbürgermeistern politischen Druck etwa gegenüber der Landesregierung aufzubauen. In Thüringen stellte die CDU traditionell viele Landräte, die damit aktuell eine "außerparlamentarische Opposition" zur Landesregierung aus Linke, SPD und Grünen bilden. Aber noch häufiger einen die Landräte parteiübergreifend dieselben Probleme. Dabei verständigen sie sich im Thüringer Landkreistag, in dem alle Landräte vertreten sind. Ein Landrat kann schließlich mit Widersprüchen oder Klagen versuchen, gesetzlich vorgeschriebene Maßnahmen zumindest zu verzögern, vielleicht auch zu ändern.

Welcher Partei gehören die Landräte in Thüringen an? In Thüringen vertreten Landräte die 17 Landkreise.

Neun davon sind in der CDU. Fünf Landräte gehören der SPD an. Drei Landräte sind parteilos, wobei im Ilm-Kreis die Landrätin Petra Enders die Linke vertritt.

In den vier kreisfreien Thüringer Städten gibt es außerdem in Gera einen parteilosen, in Erfurt einen SPD- sowie in Jena einen FDP-Oberbürgermeister. In Weimar ist Oberbürgermeister Peter Kleine parteilos, wurde aber mit Unterstützung der CDU gewählt.

Woher kommt das Geld für den Landkreis?

Ein Landkreis kann keine Steuern erheben. Das dürfen nur der Bund, das Land oder die Gemeinden. Daher muss ein Landkreis das Geld auf einem anderen Weg erhalten. Das sind zum einen die Zuwendungen des Landes, die sich nach einem komplizierten Schlüssel berechnen, in dem etwa die Steuerkraft eines Landkreises einfließt.

Zum anderen holt sich der Landkreis einen großen Teil seiner Einnahmen über die Kreis- oder Schulumlage von den Gemeinden des Kreises. Und über die Höhe kann der Kreistag im Gegensatz zu den Zuwendungen des Landes selbst entscheiden. Die zuletzt aufgrund der knappen Kassen der Landkreise häufig erhöhte Kreisumlage führt oft zu Protesten bei den oft ebenso klammen Thüringer Gemeinden. Die Einnahmen aus den Umlagen nutzt der Landkreis dann für die Verwaltungsaufgaben oder den Betrieb der Schulen in Trägerschaft des Kreises. Einen äußerst geringen Anteil der Einnahmen machen schließlich noch Gebühren aus, etwa für die Nutzung des Kreisarchivs oder für Verwaltungsaufgaben wie der Kfz-Zulassung.

Kann ein Landrat abgewählt werden?

Ein Landrat wird in Thüringen für sechs Jahre gewählt und kann daher - ähnlich wie ein Bürgermeister - von den Bürgern des Landkreises auch wieder abgewählt werden, wenn sich die Mehrheit von mindestens 30 Prozent der Wahlberechtigten dafür aussprechen. Um ein solches Abwahlverfahren einzuleiten, muss der Kreistag diesem zuvor mit einer Mehrheit von zwei Dritteln zustimmen. Als zweite Möglichkeit kann ein Abwahlverfahren für einen Landrat auch durch ein Bürgerbegehren eingeleitet werden. Ein Bürgerbegehren kommt zustande, wenn mindestens sieben Prozent der Wahlberechtigten im Landkreis dieses innerhalb von vier Monaten unterschreiben.

Unabhängig davon kann ein Landrat etwa wegen gesundheitlicher Beschwerden in den Ruhestand versetzt werden, wie es beim Sonneberger Landrat Hans-Peter Schmitz der Fall war. Schließlich gibt es die Möglichkeit, dass das Landesverwaltungsamt einen Landrat nach einer erfolgreichen Disziplinarklage aus dem Dienst entfernt, weil er laut Gesetz bei einem "Dienstvergehen das Vertrauen des Dienstherren oder der Allgemeinheit endgültig" verloren hat.

Wie viel verdient ein Landrat?

Das Gehalt eines Landrates ist natürlich ebenso gesetzlich festgelegt und hängt von der Einwohnerzahl eines Landkreises ab. Bei bis zu 75.000 Einwohnern im Kreis verdient er im Jahr 2023 monatlich knapp 9.500 Euro, bei 75.001 bis 150.000 Einwohnern sind es etwas mehr als 10.000 Euro. Für noch größere Landkreise gibt es dann rund 10.600 Euro.

MDR (rom)